كـتـاب ألموقع

القضايا النفطية في مشروع قانون موازنة 2021 الجزء الثاني والاخير// احمد موسى جياد

• 

تقييم المستخدم:  / 0

سيئجيد 

المجموعة: احمد موسى جياد

تم إنشاءه بتاريخ الثلاثاء, 29 كانون1/ديسمبر 2020 21:02

كتب بواسطة: احمد موسى جياد

الزيارات: 1752

احمد موسى جياد

عرض صفحة الكاتب 

القضايا النفطية في مشروع قانون موازنة 2021 الجزء الثاني والاخير

احمد موسى جياد

استشارية التنمية والابحاث النرويج

يشكل العجز المالي حوالي 48% من العوائد النفطية المحددة في مشروع قانون الموازنة. يمكن، تحليليا، تغطية اجمالي العجز في حالتين او احتمالين: اما ان يكون معدل سعر النفط العراقي المصدر  اعلى من 76.33 دولار للبرميل وبمعدل تصدير 3.250 مليون برميل يوميا، او تصدير 5.910 مليون برميل يوميا وبسعر 42 دولار للبرميل؛ كلا الاحتمالين مستحيلة التحقق على الاطلاق في عام 2021؛ فأوضاع الاقتصاد العالمي في ضل جائحة كورونا يحول دون تحقق الاحتمال الاول، وعدم وجود الطاقة الانتاجية والتصديرية للنفط الخام في العراق (حتى في حالة وجود الطلب على النفط في السوق الدولية) تحول دون تحقق الاحتمال الثاني. هذا يدلل على عمق "الازمة المالية للدولة" والاحتمالية العالية جدا للاقتراض مما يدفع الاقتصاد العراقي الى "فخ المديونية" الذي حذرت منه مرارا وتكرارا خلال العشر سنوات الماضية، فلماذا تكرار غير الممكن وغير المرغوب!!!؟؟؟؟

تناول الجزء الاول من هذه المداخلة القضايا التالية: عوائد صادرات النفط الخام، القروض والالتزامات المالية لحكومة الاقليم، الكلفة التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من قبل الاقليم.

سأتناول في هذا الجزء الثاني والاخير بقية المسائل النفطية المهمة التي تناولها، او تجاهلها، مشروع قانون موازنة السنة القادمة. سيتم تناول الامور النفطية حسب ورودها في مشروع القانون بعد استكمال مناقشة اهمية ودور شركة تسويق النفط-سومو.

وقبل الاسترسال اجد من الضروري التنويه بإيجاز عن "خصوصية" قوانين الموازنة العامة للدولة واختلافها عن القوانين او الوثائق الاخرى واهمية ذلك، منهجيا، عند عرض مضامين قانون الموازنة وتحليل تلك المضامين؛

يعتبر قانون الموازنة اهم وثيقة اقتصادية مالية لأنها ملزمة التنفيذ قانونيا (بعكس خطة التنمية الوطنية و"الورقة البيضاء")، ولأنه يتم بموجبها تقييم مدى التزام الحكومة بتنفيذ المنهاج والبرنامج الوزاري التي تقدمت بهما، ولأنها تعكس التوجهات الفكرية والاقتصادية والسياسية والاجتماعية للسلطة التنفيذية،  ولأنها تتضمن بيانات واحصائيات مهمة قد لا يتوفر بعضها بهذا الشكل والشمولية في مصادر رسمية اخرى؛

الموازنة العامة الاتحادية هي بشكل اساسي "فقرات" و"ارقام ": فقرات تفصيلية تتعلق بمصدر "الايرادات" واوجه "النفقات"، و ارقام تعبر عن كميات عينية او نقدية او نسب مئوية تقترن بالفقرات التفصيلية. وهذا يعني ويتطلب الدقة والوضوح بكل ما يتعلق بصياغة الفقرات وصحة وتطابق الارقام؛ ان عدم وضوح او شمولية او تكرار الفقرات من جهة وعدم دقة او تباين الارقام يقود الى اشكاليات على مستوى التنفيذ ويؤشر على عدم الاهتمام عند اعداد مشروع قانون الموازنة (اي وجود مشكلة السيطرة النوعية)؛

سريان قانون الموازنة محدد زمنيا بسنة واحدة فقط، خلافا للقوانين الاخرى التي تبقى سارية المفعول اعتبارا من تاريخ نشرها في الجريدة الرسمية مالم تلغى بقانون اخر ويمكن تعديلها عند الضرورة. اما قانون الموازنة فيبدا وينتهي سريانه بين بداية و نهاية السنة المالية المعنية، ويمكن اصدار موازنة تكميلية ولكنها تبقى محددة بنفس الاطار الزمني لقانون الموازنة ذاته: اي مبدأ "سنوية الموازنة"؛

اقتران وتلازم والتوازن بين "الصلاحيات" و "الضوابط" التي يجب الالتزام بها عند ممارسة تلك الصلاحيات، وخاصة فيما يتعلق بأوجه الانفاق او الالتزامات والتصرف بالممتلكات العامة؛ ان تخويل الصلاحيات (لأي مسؤول) دون ضوابط ومعايير الشفافية والمساءلة يفتح مجال الفساد واسعا ويخالف مبدأ "شفافية الموازنة" الذي اكدت عليه (المادة -50 و المادة -51-اولا )؛

وبما ان قانون الموازنة لعام 2021 هو اول قانون موازنة يتم تشريعه بعد وعلى ضوء متطلبات قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019، فهذا يعني، منهجيا، ان لا يعد ولا ينظر الى قانون الموازنة بنفس السياقات والمفاهيم السابقة التي كانت سائدة قبل 2019 بل بموجب ما يتطلبه قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019 ومدى الامتثال له او عدمه، وخاصة ما يتعلق بمسألة "الشفافية" والتقارير والوثائق التي يجب ان ترفق مع مشروع قانون الموازنة (وهذا يفسر حجم وضخامة "ملف " مشروع قانون موازنة 2021 الذي ارسلته وزارة المالية الى مجلس الوزراء مرفقا بكتابها رقم 35541 في 3/12/2020 والذي تضمن عشر وثائق بلغت بمجملها 478 صفحة Pdf). 

اما "تحليل" قانون الموازنة فانه، موضوعيا بطبيعته، ومعني ويساعد على تشخيص وتقييم اساسيات وتبعات وتوجهات الحكومة وتاثيراتها على مستويات الاقتصاد الكلي او القطاعي او المناطقي او الفئوي وفي ضوء منهجية التحليل وادواته ومنطلقاته الفكرية . وقد يتناول التحليل جوانب عديدة منها: السياسة المالية (الضرائب، ادارة الدين العام والادارة المالية، توزيع الثروة والعوائد ...) و السياسة النقدية (سعر الصرف والتضخم والاستقرار النقدي واحتياطيات تغطية العملة.. ) والسياسة التنموية (الاستثمار في البنى التحتية وفي القطاعات الانتاجية، التغييرات الهيكلية الافقية و العمودية) والسياسات الاجتماعية (التنمية البشرية و التعليم والصحة، محاربة الفقر، شبكات الحماية الاجتماعية و البطاقة التموينية ، ......)  وغيرها؛ ولهذا ادعو المختصين للمساهمة في تقييم مشروع قانون الموازنة كل حسب تخصصه.

نعود الان الى مواصلة فقرات الجزء الثاني من هذه المداخلة.

 اولا: تجاهل (عن قصد او اهمال) شركة تسويق النفط- سومو

لقد  تجاهل مشروع قانون الموازنة الدور الاساسي والقانوني والشواهد التنفيذية (منذ بداية عقد سبعينات القرن الماضي) المتعلقة بشركة سومو بكونها الشركة العامة الوحيدة المخولة حصرا بتصدير النفط الخام اضافة الى استيراد وتصدير المنتجات النفطية.

كذلك يبدو ان من اعد مسودة مشروع قانون الموازنة يجهل (او تجاهل) قرار المحكمة الاتحادية العليا ( قرار حكم عدد (66 وموحداتها 71و 157و 224/اتحادية/اعلام/2018 المعلن بتاريخ 23/1/2019)، الفقرة 4)) الذي أكد دور سومو وذلك عند قبول الطعن المقدم بقانون شركة النفط الوطنية العراقية رقم 4 لسنة 2018.

وبما ان تصدير النفط الخام هو من اهم بنود النشاط التجاري في العراق وان العراق عضو وثاني اكبر منتج للنفط في منظمة الاوبك فان المواد الدستورية ذات العلاقة (المادة (80) سادسا:- والمادة (110) اولا- وثالثا-) تدلل على ان يكون كل تصدير للنفط الخام حصرا من خلال سومو (اي كامل تصدير النفط الخام من كردستان وليس جزء منه).

وعليه ارى ان يؤكد قانون الموازنة بشكل واضح وصريح على اهمية ودور وتفعيل دور شركة تصدير النفط سومو فيما  يتعلق ببعض متطلبات (المادة -10- ه-) من قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019.

ثانيا: مستحقات " البترودولار "

اعتمد مشروع قانون الموازنة (المادة-2-اولا-5.) نفس الاسس والنسب والصياغة التي ذكرت في قوانين الموازنات السنوية الماضية وذلك بما اصبح يسمى مستحقات "البترودولار" التي تدفع الى الاقليم والمحافظات المنتجة  للنفط والغاز وعن تصفية النفط الخام. وفي هذا المجال اسجل الملاحظات التالية:

عدم ذكر الفقرات  1 و2 و3 من (المادة -2- اولا) في مسودة القانون!!!!؛

عدم ذكر تعبير "البترودولار" على الرغم انه مذكور في (المادة-29-2-) من قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019 وكان يفترض لوزارة المالية ان تعد مسودة مشروع الموازنة في ضوء وحسب ما ورد في قانون الادارة المالية الاتحادية، علما ان "بيان حول الموازنة الاتحادية لجمهورية العراق لعام 2021" المقدم من قبل وزير المالية الى مجلس الوزراء مرفقا بمشروع قانون الموازنة  قد تضمن "مبدأ نقل البترودولار الى المحافظات المنتجة للنفط مبدأ جيد..". كذلك تضمن احد الجداول الملحقة بمشروع القانون فقرة "عقود التراخيص البترودلار" وتخصيص مبالغ لها؛

اما ما يتعلق بتخصيص "20% من المبالغ المتحققة من زيادة الايرادات النفطية عن الايرادات المخططة" في موازنة 2021، فانه تكرار، غير مبرر، لنص ورد في الموازنات السنوية السابقة لاستحالة تحققه في عام 2021، كما سأتناوله ادناه؛   

لذى ارى ان تعيد وزارة المالية النظر في هذه المادة والتاكد من دقة صياغتها.

ثالثا: تغطية العجز المالي في مشروع الموازنة

ذكر مشروع القانون (المادة-2-ثانيا-) حجم العجز المالي المخطط والبالغ (58260763114) الف دينار وان يتم تغطيته "من الوفرة المتحققة من زيادة اسعار بيع النفط الخام المصدر او زيادة صادرات النفط الخام او الاقتراض الداخلي والخارجي ومن مبالغ النقد المدورة في حساب وزارة المالية".

على قدر تعلق الامر بزيادة اسعار او صادرات النفط الخام لتغطية كامل العجز المالي فان احتمالية تحقق ذلك يبدو معدومة للغاية؛ لأجل ان تتحقق عوائد نفطية تغطي اجمالي العجز في عام 2021 فان ذلك يتطلب اما ان يكون معدل سعر النفط العراقي المصدر  اعلى من (سعر  ألتصافيBreakeven Oil Price  ) المقدر بحوالي 76.33 دولار للبرميل وبمعدل تصدير 3.250 مليون برميل يوميا  او تصدير 5.910 مليون برميل يوميا (Breakeven Oil Export Level  ) وبسعر 42 دولار للبرميل؛ وكلا الاحتمالين مستحيلة التحقق على الاطلاق في عام 2021؛ فأوضاع الاقتصاد العالمي في ضل جائحة كورونا يحول دون تحقق الاحتمال الاول، وعدم وجود الطاقة الانتاجية والتصديرية للنفط الخام في العراق تحول دون تحقق الاحتمال الثاني. فلماذا تكرار غير الممكن!!!؟؟؟؟

كذلك لم اجد، في "بيان حول الموازنة الاتحادية لجمهورية العراق لعام 2021" المقدم من قبل وزير المالية الى مجلس الوزراء مرفقا بمشروع قانون الموازنة، اي تحليل او توضيح او معالجة لعدم تحقق اي من ألاحتمالين اعلاه. كما وانني ارى، في هذا المجال، عدم امتثال وزارة المالية ووزير المالية لمتطلبات قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019و خاصة (المادة-3-اولا:)

رابعا: النفقات السيادية

ادرجت (المادة 10-ثانيا-) من مشروع القانون مجموعة كبيرة جدا (اكثر من 100) من الفقرات التي تقع ضمن النفقات السيادية. وحول ما ورد في هذه المادة اسجل الملاحظات التالية:

من المعتاد ان تدرج هذه الفقرات في جميع قوانين الموازنات خلال السنوات السابقة. وقد كررت وزارة المالية نفس المنهجية السابقة ولكنها لم تلتزم بما ورد بما ورد في ( المادة 50 والمادة-51- اولا-) من قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019 والمتعلقة بشفافية الموازنة؛ حيث ان المطلوب هو تحديد "القيم" وليس فقط ذكر الفقرات. وعليه اقترح على الوزارة الافصاح عن قيمة كل من الفقرات الواردة ضمن النفقات السيادية حيث وجدت من الصعوبة التوصل الى قيم العديد من هذه الفقرات في الجداول الكثيرة والطويلة وغير الواضحة الملحقة في مشروع قانون الموازنة. يضاف الى ذلك ضرورة التحقق من دقة جميع الفقرات المدرجة؛ فمثلا لا توجد "هيئة المساءلة والعدالة" بل توجد "هيئة النزاهة الاتحادية"؛  

 توجد احتمالية "تكرر" بعض الفقرات سواء لتضمينها ضمن فقرة سيادية اخرى (مثل رواتب البيشمركة ووزارة الدفاع، والمادة -34-أ-) او شمولها في مادة اخرى في نفس مشروع القانون (مثل اجور الكلف التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من قبل الاقليم وما ذكر في المادة -11 –رابعا من مشروع قانون الموازنة) او شمولها بنفقات اخرى (مثل هيئة دعاوى الملكية المشمولة في "النفقات الحاكمة" حسب المادة-10-اولا)؛ كل هذه الامثلة قد تقود الى احتساب مزدوج Double Counting  ما يتطلب من وزارة المالية اعادة تدقيق جميع فقرات النفقات السيادية وتحديد قيمة كل منها؛

لم توضح وزارة المالية الفقرات وتخصيصاتها التي تم حذفها من والتي تم اضافتها الى النفقات السيادية وبيان اسباب الحذف او الاضافة؛ حيث لمجموع النفقات السيادية تاثير مباشر في تحديد حصة الاقليم!!!  

وعلى قدر تعلق الامر بالقطاع النفطي فقد ذكرت الفقرات التالية ضمن النفقات السيادية: (المساهمة في كلفة انتاج النفط الخام المصدر)، (مشاريع عقود التراخيص)، (فوائد حوالات الخزينة بموجب حوالة التمويل لشركات النفط الاجنبية من قبل كل من مصرف الرشيد والرافدين والمصرف العراقي للتجارة بموجب قانون الموازنة)، (اجور الكلف التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من قبل الاقليم)، (اجور الكلف التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من .....نفط حقول كركوك). تثير تلك الفقرات العديد من الاسئلة ليس فقط عن تحديد قيمة كل منها بل ايضا ماذا يشمل كل منها؟ وماذا بشان الفقرات المتعلقة بالقطاع النفطي المذكورة في مشروع القانون ولكنها لم تدرج ضمن النفقات السيادية (مثلا المادة -25-) و مستحقات المحافظات من "البترودولار" (المادة2-اولا-5) او المبالغ المذكورة في الجداول الملحقة بالقانون  ولكنها لم تدرج ضمن النفقات السيادية؛

خامسا: تسوية المستحقات بين الحكومة الاتحادية واقليم كردستان للسنوت 2004 ولغاية 2020

تناولت (المادة-11- اولا) الموضوع اعلاه، وأود تسجيل ما يلي بشأنها: 1- يتكرر هذا الموضوع كل سنة دون التوصل الى نتائج لحسمه ، واعتقد انه سيتكرر مستقبلا لسببين، الاول هو عدم وجود نية حقيقية لحسم الموضوع ولتسييسه عند الحاجة، اما الثاني فان حجم المستحقات  يتزايد بمرور الزمن مما يصعب من مهمة تسويتها؛ 2- عدم دقة الصيغة؛ حيث كان يجب ان يكون "تسوية المستحقات بين الحكومة الاتحادية وحكومة اقليم كردستان"؛ 3- اشارت المادة اعلاه الى مراعات احكام المادة (24-ثانيا- ب) من قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019؛ ولكن لا توجد فقرة (ب) في المادة المشار اليها!!؟؟

لذا ارى قيام وزارة المالية بتدقيق واعادة صياغة هذه المادة.

سادسا: تخصيصات بدون مشاريع نفطية محددة

تضمن مشروع قانون الموازنة الاشارة الى تخصيصات مالية الى وزارة النفط، وكذلك للوزارات الاخرى، ولكن دون ذكر المشاريع ومبلغ تخصيصات كل منها. ومن الامثلة على ذلك قدر تعلق الامر بوزارة النفط ما يلي:

تخصيص مبلغ (200) مليون دولار من قرض الوكالة اليابانية للتعاون الدولي (المادة-2-ثانيا-2-ب-2-ب)؛

تخصيص مبلغ (50) مليون دولار بموجب آلية الاتفاقية الاطارية الموقعة بين وزارة المالية الاتحادية ومؤسسة ضمان الصادرات الصينية – سينوشور (المادة-2-ثانيا-2-ب-2 -ر-) )).

سابعا: قضايا متفرقة تتعلق بالقطاع النفطي

ادرج فيما يلي قضايا اخري تتعلق بالقطاع النفطي التي وردت في مسودة مشروع قانون الموازنة او ضمن الجداول التفصيلية الملحقة بها (رغم ان اغلب محتويات الجداول يصعب قراءتها).

لم يتم تحديد "اضافة مبالغ عن عقود التراخيص التي تم تحويلها الى شركات النفط الاجنبية عينا.." (المادة 25)؛

ما هو المقصود من وما تتضمن فقرة "كلفة انتاج النفط الخام" حسب المقترحات الثلاثة لعام 2021 واي منها تم تضمينه في حسابات الموازنة؟ (الجدول المعنون النشاط العام لوزارة المالية لعام 2021 .... )؛

لماذا تم ذكر "رواتب شركة المعدات الهندسية" فقط ضمن فقرة "اولا: رواتب الشركات والمديريات الممولة ذاتيا" التابعة لوزارة النفط؟ فهل جميع بقية الشركات العامة التابعة لوزارة النفط غير ممولة ذاتيا بالكامل!!! (الجدول المعنون النشاط العام لوزارة المالية لعام 2021، فقرة "الاعانات" "اولا" تسلسل 9)؛

ما هو المقصود بفقرة "دعم غاز البصرة"؟ واي مشروع  بالتحديد؟ وحسب اي من المقترحات الثلاثة لعام 2021 واي منها تم تضمينه في حسابات الموازنة؟ (الجدول المعنون النشاط العام لوزارة المالية لعام 2021 فقرة "ثانيا: بقية الاعانات" تسلسل 4)؛

ما المقصود بفقرة "عقود التراخيص البترودولار"؛ فعقود جولات التراخيص لا تتضمن تعريف او فقرة عن " البترودولار " و" تخصيصات" البترودولار  التي تم طرحها منذ سنة 2011 وادراجها في قوانين الموازنة السنوية وقانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لعام 2008 وتعديلاته تشمل ،كما ذكر اعلاه، انتاج النفط الخام (حسب عقود جولات التراخيص والحقول التي تدار بالجهد الوطني) وتصفية النفط الخام وانتاج الغاز الطبيعي.

تشير اخر المعلومات الرسمية  ان "الموازنة تم توقيعها وسيتم ارسالها يوم الثلاثاء (29/12/2020) الى مجلس النواب" وعليه ارجو ان تساهم هذه المداخلة، بجزئيها، في تسهيل مهمة اعضاء مجلس النواب عند مناقشة وتحليل وتعديل مشروع القانون حيث انه غير مقبول بصيغته الحالية.

النرويج

29 كانون اول 2020

• < السابق
• التالي >